Arrêt Prince Napoléon du 19 février 1875 et actes de gouvernement

Conseil d'Etat
statuant
au contentieux
N° 46707
Publié au Recueil Lebon





M. Perret, Rapporteur
M. David, Commissaire du gouvernement





Lecture du 19 février 1875




REPUBLIQUE FRANCAISE



AU NOM DU PEUPLE FRANCAIS


Vu la requête sommaire et le mémoire ampliatif présentés pour le Prince Napoléon Joseph Bonaparte, ladite requête et ledit mémoire, enregistrés au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat les 9 septembre et 13 octobre 1873, et tendant à ce qu'il plaise au Conseil annuler pour excès de pouvoirs une décision, en date du 17 juin 1873, par laquelle le Ministre de la Guerre, repoussant une réclamation du requérant contre l'omission de son nom sur la liste des généraux de division publiée dans l'annuaire militaire de 1873, a déclaré que c'était avec raison que le nom du requérant n'avait pas été porté sur la liste de l'état-major général de l'armée ;
Vu la constitution du 14 janvier 1852 et les art. 4 et 6 du sénatus-consulte du 7 novembre 1852 portant modification de cette constitution ; Vu le décret du 18 décembre 1852 conférant le titre de Prince français, au prince Napoléon-Joseph Bonaparte ; Vu le décret du 24 janvier 1853 disposant que le prince Napoléon-Joseph Bonaparte aura le titre et le rang de général de division et qu'il en portera l'uniforme et les insignes ; Vu le décret du 9 mars 1854 portant que le prince Napoléon-Joseph Bonaparte est nommé au grade de général de division ; Vu la loi du 14 avril 1832 sur l'avancement dans l'armée, et l'ordonnance du 16 mars 1838 rendue pour l'exécution de cette loi ; Vu la loi du 19 mai 1834 sur l'état des officiers ; Vu la loi du 4 août 1839 sur l'organisation de l'état-major général de l'armée ;
Considérant que pour demander l'annulation de la décision qui a refusé de rétablir son nom sur la liste des généraux de division publiée dans l'Annuaire militaire, le prince Napoléon-Joseph Bonaparte se fonde sur ce que le grade de général de division que l'Empereur, agissant en vertu des pouvoirs qu'il tenait de l'article 6 du sénatus-consulte du 7 novembre 1852, lui avait conféré par le décret du 9 mars 1854, était un grade qui lui était garanti par l'article 1er de la loi du 19 mai 1834 ;
Mais considérant que, si l'article 6 du sénatus-consulte du 7 novembre 1852 donnait à l'empereur le droit de fixer les titres et la condition des membres de sa famille et de régler leurs devoirs et leurs obligations, cet article disposait en même temps que l'Empereur avait pleine autorité sur tous les membres de sa famille ; que les situations qui pouvaient être faites aux princes de la famille impériale en vertu de l'article 6 du sénatus-consulte du 7 novembre 1852, était donc toujours subordonnées à la volonté de l'Empereur ; que, dès lors, la situation faite au prince Napoléon-Joseph Bonaparte par le décret du 9 mars 1854, ne constituait pas le grade dont la propriété définitive et irrévocable ne pouvant être enlevée que dans des cas spécialement déterminés, est garantie par l'article 1er de la loi du 19 mai 1854, et qui donne à l'officier qui en est pourvu le droit de figurer sur la liste d'ancienneté publiée chaque année dans l'Annuaire militaire ; que, dans ces conditions, le prince Napoléon-Joseph Bonaparte n'est pas fondé à se plaindre de ce que son nom a cessé d'être porté sur la liste de l'état- major général de l'armée ;



DECIDE :



DECIDE : Article 1er - La requête du Prince Napoléon-Joseph Bonaparte est rejetée. Article 2 - Expédition de la présente décision sera transmise au ministre de la Guerre.







Analyse du Conseil d'Etat

L’arrêt Prince Napoléon marque une date importante dans l’affirmation de la justice administrative : avant cette décision, le Conseil d’État s’estimait incompétent pour se prononcer sur un acte ayant été pris essentiellement pour un mobile politique. Cette notion de "mobile politique" est abandonnée par l’arrêt Prince Napoléon : désormais, ce n’est pas parce qu’un acte a été pris pour des raisons politiques que le juge administratif n’est pas compétent pour se prononcer sur sa légalité.

Le prince Napoléon-Joseph Bonaparte avait été nommé au grade de général par son cousin l’Empereur Napoléon III. Après la chute du IInd Empire, le gouvernement républicain radia le prince de la liste des officiers généraux. Le ministre de la guerre justifia cette décision en indiquant à Napoléon-Joseph que sa nomination "se rattach[ait] aux conditions particulières d’un régime politique aujourd’hui disparu et dont elle subit nécessairement la caducité". Le prince demanda alors au Conseil d’État d’annuler cette décision, au motif qu’elle aurait porté atteinte aux droits qu’il tirait de la décision par laquelle l’Empereur l’avait nommé général. Le Conseil d’État se reconnu compétent pour se prononcer sur la légalité de l’acte par lequel le gouvernement avait retiré au prince Napoléon son grade d’officier général. Il rejeta toutefois la requête du prince en se fondant sur l’article 6 du sénatus-consulte du 7 novembre 1852 qui prévoyait que les gratifications accordées par l’Empereur aux membres de sa famille étaient toujours révocables.

L’arrêt Prince Napoléon marque l’abandon de cette théorie dite du "mobile politique" qui prévalait jusqu’alors (CE, 1er mai 1822, Laffitte ; CE, 9 mai 1867, Duc d’Aumale ) : désormais, le juge administratif se reconnaît compétent pour se prononcer sur la légalité d’un acte, même si cet acte n’a été pris qu’au regard de considérations purement politiques.

Toutefois, la notion d’acte de gouvernement n’a pas été complètement abandonnée par cette décision, même si son champ d’application en a été fortement réduit. Le juge administratif continue de considérer qu’il n’est pas compétent pour se prononcer sur la légalité de tels actes. Mais aujourd’hui les actes de gouvernement n’ont plus qu’un caractère résiduel. On en compte deux catégories : les actes relatifs aux rapports du pouvoir exécutif avec le pouvoir législatif et les actes mettant en cause la conduite des relations extérieures de la France.

Pour la première catégorie, le Conseil d'État considère que constituent des actes de gouvernement :

- la décision du Premier ministre de déposer ou, au contraire, de refuser de déposer un projet de loi (CE, 29 novembre 1968, Tallagrand , p. 607) ou encore le retrait d’un tel projet ;
- le refus du Premier ministre de proposer au Président de la République de saisir le Parlement d’une révision de la Constitution (CE, 26 février 1992, Allain , p. 659) ;
- le décret de promulgation d’une loi (CE, 3 novembre 1933, Desreumeaux , p. 993) ;
- le décret soumettant un projet de loi au référendum (CE, 19 octobre 1962, Brocas , p. 553) ;
- le décret de dissolution de l’Assemblée nationale (CE, 20 février 1989, Allain , p. 60) ;
- la décision de recourir aux pouvoirs exceptionnels prévus à l’article 16 de la Constitution ; en revanche, les décisions prises par le Président de la République sur le fondement de l’article 16 peuvent être déférées au Conseil d’État dès lors qu’elles ne relèvent pas du domaine de la loi au sens de l’article 34 de la Constitution (CE, 2 mars 1962, Rubin de Servens , p. 143).

S’agissant de la seconde catégorie, la jurisprudence regarde comme acte de gouvernement les actes qui ne peuvent être détachés de la conduite des relations extérieures de la France tels que l’élaboration, la signature et la ratification (CE, 23 juillet 1961, Sté indochinoise d’électricité , p. 519) ou la suspension (CE, 18 décembre 1992, Préfet de la Gironde c/ Mahmedi , p. 446) de traités ou d’accords internationaux, ou encore la décision de reprendre provisoirement les essais nucléaires dès lors que cette décision s’analysait comme la suspension du moratoire unilatéral que la France s’était imposée en 1992 dans la perspective de la négociation d’un engagement international interdisant de tels essais (CE, 29 septembre 1995, Association Greenpeace France , p. 347). De même, ne peuvent être détachés de la conduite des relations extérieures de la France la décision de voter dans tel ou tel sens dans les différentes instances internationales (CE, 23 novembre 1984, Association "Les Verts" , p. 382) ou la suspension de toute coopération scientifique et technique avec l’Irak lors de la guerre du Golfe, y compris l’interdiction d’inscription des étudiants irakiens dans les universités (CE, 23 septembre 1992, GISTI , p. 346). Enfin, constituent également des actes de gouvernement : le refus de soumettre un litige à la Cour internationale de Justice (CE, 9 juin 1952, Gény , p. 19), la protection des personnes et des biens français à l’étranger (CE, 2 mars 1966, Dame Cramencel , p. 157), la création d’une zone de sécurité dans les eaux internationales lors d’essais nucléaires (CE, 11 juillet 1975, Paris de la Bollardière , p. 423), la décision par laquelle le ministre des affaires étrangères refuse à un ressortissant étranger le droit de séjourner en France en qualité de membre du personnel d’une mission diplomatique (CE, 16 novembre 1998, Lombo , à publier au rec. Lebon).

CONCLUSIONS DAVID